Dit artikel is met toestemming van de auteur overgenomen uit Directions Cyber Digital Europe
Strategische autonomie blijft “hot” in Brussel, Berlijn en Parijs. Er gaat geen week voorbij zonder een nieuw beleidsvoorstel van de Europese Commissie of een brief van een aantal Europese staatshoofden waarin wordt aangedrongen op versterking van de strategische autonomie en verdediging van de soevereiniteit. Aangezien het denken over strategische autonomie evolueert, is het tijd om eens kritisch te kijken naar wat het wel en niet inhoudt.
Ongeveer vier jaar geleden wakkerde een toespraak van de Franse president Macron het debat over strategische autonomie in Europa aan. Kort daarna sprak bondskanselier Merkel zich uit over meer autonomie met betrekking tot de Europese defensie, een uitspraak die werd ingegeven door de verslechterende trans-Atlantische betrekkingen onder de regering Trump en die werd gedaan tegen de achtergrond van toenemende dreigingen van Rusland en China. Het gebruik van de term strategische autonomie nam vervolgens snel toe. Het werd gekoppeld aan het digitale domein in brede zin, waar het vaak “technologische soevereiniteit” of “digitale soevereiniteit” wordt genoemd. Vervolgens werd de term ook gekoppeld aan financiën, energie, materialen en ruimte. In 2020 werden strategische autonomie op het gebied van gezondheid en vaccins nieuwe sleutelwoorden in het licht van Europa’s afhankelijkheid van leveranciers uit derde landen en de vrees om de controle te verliezen in de strijd tegen COVID-19.
Wat al deze toepassingen van de term gemeen hebben, is het besef dat Europa te veel is overgeleverd aan de genade van buitenlandse leveranciers en grootmachten als China en de VS. De zorg is dat de economie, de samenleving en de democratie van Europa op het spel staan als Europa niet meester is over zijn eigen toekomst. Strategische autonomie is Chefsache geworden.
Zelfs toen dit inzicht groeide, was de EU zich er terdege van bewust dat zij niet alleen kan en wil “bowlen”, en dat zij veel te verliezen zou hebben in een bipolaire wereld of door fragmentatie van de wereld in handelsblokken. Daarom is “open strategische autonomie” het meest recente modewoord geworden, dat is gedefinieerd als “het vorm geven aan het nieuwe systeem van mondiale economische governance en het ontwikkelen van wederzijds voordelige bilaterale betrekkingen, terwijl wij onszelf beschermen tegen oneerlijke en onrechtmatige praktijken”.
Strategische autonomie is een nieuw begrip in het woordenboek van de EU en heeft een overvloed aan interpretaties ontketend. De meeste komen neer op het idee dat strategische autonomie betekent dat men de controle over de eigen toekomst (als staat) moet waarborgen. Strategische autonomie is een middel om de soevereiniteit veilig te stellen. Dat is allemaal logisch. Maar wat zijn enkele van de minder nuttige of verkeerd geïnterpreteerde interpretaties van strategische autonomie? Hier zijn er drie: “laten we de controle terugnemen”, “we kunnen het allemaal hebben” en “de EU moet niet streven naar autarkie”.
Laten we de controle terugnemen
De lezers zullen deze slogan herkennen uit het Brexit-debat. Maar het antwoord op de vraag “controle over wat” is moeilijker. Nog moeilijker is het om in de praktijk controle te krijgen. Het is moeilijk om de controle terug te nemen over iets dat je nooit hebt gehad, zoals Martin Wolf met Brexit briljant heeft geanalyseerd. De slogan dreigt een populistische slogan te worden, een “zij vs. wij”- of “het volk vs. de elite”-slogan.
Het is misschien verleidelijk om het debat over de strategische autonomie van Europa te omschrijven als een kwestie van de controle terugnemen. Maar laten we eerlijk zijn: op veel gebieden valt er niet zo veel terug te nemen. Europa heeft nooit autonomie gehad op het gebied van defensie; Europa heeft nooit controle gehad over digitale platforms, laat staan de leiding erover; de EU kan niet terugkijken op een tijd dat zij controle had over clouddiensten. Het is dan ook verstandig dat de cloudstrategie van de EU en het cloudinitiatief GAIA-X niet achterom kijken om verloren terrein op het gebied van basisclouddiensten terug te winnen. In plaats daarvan kijken zij vooruit en trachten zij de controle te waarborgen over de toekomstige toegevoegde waarde door middel van slimme, op AI gebaseerde gegevensanalyse, vertrouwens- en cyberbeveiligingsdiensten en de volgende generatie cloud, met name edge computing.
Op sommige gebieden, zoals de productie (onder meer van vaccins en medische apparatuur), kan het zinvoller zijn na te gaan hoe de verloren controle kan worden teruggewonnen door outsourcing (ook wel reshoring genoemd) om te keren. Het valt nog te bezien of dit inderdaad de veerkracht en het concurrentievermogen op lange termijn of de nationale veiligheid zal versterken.
We kunnen het allemaal hebben
Een tijd lang hebben we over strategische autonomie gesproken alsof het een veralgemeend begrip was dat niet in detail hoefde te worden uitgewerkt met specifieke beleidsinterventies en gerichte financiering. Alsof het hetzelfde was als praten over strategische autonomie in halfgeleiders, 5G, zeldzame aardmetalen, vaccins of defensie. Alsof het niet nodig was de rekening door te rekenen. Dit gaat niet langer op.
Strategische autonomie vereist het verwerven, ontwikkelen en koesteren van essentiële capaciteiten. Deze zijn zeer specifiek, zoals de kennis om 2 nm-chips te ontwerpen en te produceren, beleidsexpertise of nauwe diplomatieke betrekkingen met machtige vrienden. Strategische autonomie vereist ook toegang tot voldoende capaciteit, zoals fabrieken en een grote beroepsbevolking die opgeleid is voor de 21e eeuw. Strategische autonomie is niet gratis.
Hoeveel zou de gewenste strategische autonomie dan kosten? Niemand weet het zeker, maar de rekening is waarschijnlijk hoger dan we ons kunnen veroorloven, althans in de EU. Een paar voorbeelden: om de VS en China op het gebied van AI bij te benen zou de EU naar schatting 30 tot 65 miljard euro moeten investeren, terwijl dat nu 5 tot 10 miljard euro is; de EU heeft zich voorgenomen 11 tot 12 miljard euro vrij te maken voor batterijen voor elektrische voertuigen, terwijl Zuid-Korea alleen al veel meer zal investeren (ongeveer 30 miljard euro) en de grootste leverancier van China, CATL, zo’n 4 miljard euro zal investeren. En de lijst gaat verder.
Als de totale kosten onze middelen te boven gaan en we niet alles kunnen hebben, stellen we dan prioriteiten? En hebben we onze prioriteiten goed gesteld? Strategische autonomie is de kunst van het strategisch selectief zijn. De Europese Commissie heeft in haar strategische verkenningsverslag voor 2021 een “langetermijn- en transversaal perspectief voor de versterking van de [open] strategische autonomie van Europa” aangekondigd. Voor strategische autonomie op defensiegebied moet het komende Strategisch Kompas bijdragen tot een gemeenschappelijke visie van de EU op dreigingen en risico’s.
De keuzes in deze perspectieven moeten en kunnen worden onderbouwd met een systematische analyse. De essentie is specifieke bedreigingen voor de soevereiniteit in kaart te brengen, na te gaan wat onder controle kan worden gebracht of waar nieuwe vermogens en capaciteiten moeten worden ontwikkeld, en een geïntegreerde reeks interventies te ontwerpen, waarin het samenspel van actoren en factoren zoals de particuliere en de openbare sector, kennis en investeringen en binnenlandse stimulans en internationale outreach tot uiting komt.
In afwachting van dergelijke systematische perspectieven zou een consequente beoordeling van op handen zijnde investeringen op hun relevantie voor strategische autonomie zeer zinvol zijn. Strategische autonomie maakt immers deel uit van de beoordelingscriteria voor leningen en subsidies uit de Veerkracht- en Herstelfaciliteit van 673 miljard euro. Daarbij wordt echter helaas een enge interpretatie gehanteerd – beperkt tot diversificatie van de toeleveringsketens en zekerheid van digitale connectiviteit – en wordt voorbijgegaan aan de versterking van andere capaciteiten en vermogens (zoals, om er één te noemen, de overheid in staat stellen een leidende rol te spelen als klant). Nu de meeste nationale veerkracht- en herstelplannen zijn ingediend en goedgekeurd, zal het belangrijk zijn de nadruk te blijven leggen op strategische autonomie bij de uitvoering en wijziging van de plannen.
Gij zult niet spreken van autarkie
In de begindagen van het debat over strategische autonomie, met zijn sterke nadruk op defensie, waarschuwden sommigen dat de EU niet mocht dromen van autarkie of zelfvoorziening. De beleidsmakers van de EU hebben echter nooit beweerd dat zij autarkie willen. Zij weten heel goed dat dit noch realistisch, noch wenselijk is. Talrijke denktanks en academici hebben beklemtoond dat strategische autonomie voor de EU geen autarkie impliceert.
Toch steekt de bezorgdheid van tijd tot tijd de kop op, met name wanneer zij gekoppeld wordt aan bezorgdheid over de “verlokking van het protectionisme” en de mogelijke nadelen daarvan (zoals onlangs geuit door een aantal mondiale ondernemingen). Hoewel deze bezorgdheid gegrond kan zijn, moeten degenen die ze uitspreken ook ingaan op de kern van de zaak, namelijk dat er ernstige en terechte bezorgdheid bestaat over de soevereiniteit in de EU. En ja, misschien selectief, protectionisme is soms het antwoord op deze soevereiniteitsproblemen, ook al is het niet optimaal vanuit het oogpunt van het mondiale bedrijfsleven.
Het land van de duidelijkheid
Het is duidelijk dat we, zelfs wanneer we breedsprakige of verkeerd begrepen interpretaties achter ons laten, nog niet in het land van de duidelijkheid zijn aangekomen. Er moet nog heel wat worden gesensibiliseerd over het begrip strategische autonomie. Zoals sommigen hebben betoogd, kan het begrip omstreden blijven, omdat het in wezen een betwist concept is. Dit is niet noodzakelijk problematisch, aangezien betwisting het debat waarschijnlijk zal bevorderen en verdiepen en ons inzicht zal verscherpen.
Het verdiepte debat moet dan verschillende elementen bevatten:
Wij moeten ons richten op verdere mogelijkheden om de duidelijkheid te vergroten. Een daarvan is dat soevereiniteit en strategische autonomie best niet met elkaar worden verward. Waar soevereiniteit het doel is, is strategische autonomie een middel om dat doel te bereiken.
Een andere verduidelijking zou zijn dat strategische autonomie niet moet worden verward met veerkracht. Met alle aandacht voor veerkracht na de COVID, moeten we ons ervan bewust zijn dat veerkracht een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde is voor soevereiniteit. Systematische diefstal van intellectuele eigendom vormt bijvoorbeeld een reële bedreiging voor de soevereiniteit, maar de ontwikkeling van de bescherming van intellectuele eigendom als een strategisch autonoom vermogen maakt doorgaans geen deel uit van het weerbaarheidsbeleid.
Vervolgens moet ook worden aangegeven welke combinatie van verschillende benaderingen – zoals strategische partnerschappen met gelijkgestemde partners, wereldwijde samenwerking of risicobeheersing – het meest geschikt is voor een specifiek geval van strategische autonomie. Met name de eerste benadering wordt tegenwoordig vaak bepleit voor de EU. Een voorbeeld is de samenwerking tussen de EU en de VS op gebieden als halfgeleiders en beveiliging van de toeleveringsketen. Dit lijkt haalbaarder dan in het verleden nu de trans-Atlantische gelijkgezindheid toeneemt in het post-Trump tijdperk. De EU mag de wereldwijde samenwerking echter niet uit het oog verliezen (en zal dat waarschijnlijk ook niet doen). Een goed voorbeeld is de steun van de EU en haar lidstaten voor de ontwikkeling van normen en waarden in de VN, hoewel er meer kan worden gedaan aan de facto en de jure mondiale normalisatie.
Ten slotte wordt de aanwezigheid van Europa in de wereld steeds meer geformuleerd in termen van open strategische autonomie. Enerzijds betekent “open” dat het niet gaat om het optrekken van de ophaalbruggen voor een Fort Europa. Anderzijds betekent open niet onvoorwaardelijk (voor een voorbeeld van dergelijke voorwaarden, zie de presentatie van de Franse wolkenstrategie). Verduidelijking van de interpretaties van het woord “open” zou helpen een deel van de verwarring te voorkomen die we hebben gezien met betrekking tot strategische autonomie.
Over de auteur: Prof. dr. Paul Timmers is onderzoeksmedewerker aan de Universiteit van Oxford (Oxford Internet Institute), adjunct hoogleraar aan de Europese Universiteit Cyprus, gasthoogleraar aan de Universiteit van Rijeka, en CEO van iivii BV. Hij is voormalig directeur bij het Directoraat Digitale Samenleving, Vertrouwen en Cyberveiligheid van de Europese Commissie. Contact: paul.timmers(at)iivii.eu.
